机构和官职

　　第三十篇：机构和官职

　　中国古代官职林林总总，是很复杂的系统。其复杂程度，不是专业搞古代官职研究的人，都厘不清楚。比如说丞相一职，又称相国，通常称宰相。有的朝代分为左右两个丞相，明朝朱元璋之后又不设丞相。巡抚一职，明代是指巡察地方的朝臣，就是所谓钦差大臣，但到清代又成为省级地方长官，总揽一省的军事、吏治、刑狱，这一职务还被称为“抚院”、“抚台”、“抚军”。历朝历代官职变化很大，就连一些作家、学者有时也会出错。
　　当代中国的官职也是个复杂的体系，而且经常调整变化，不在官场上的人，很难拎得清。就是官场上的人，时不时也犯糊涂。举个例子，有个机关干部到省国资委去办事，来人自报家门，说是“文产办”的。国资委的人愣了，什么“文产办”？咋从来没听说过。来人也不含糊，模仿赵本山小品的口气说，哪是我没来找你，我要是早来找你，你不就早知道了么！呵呵。
　　所谓“文产办”，是“文化产业办公室”的简称。这是个近年来新设立的机构，有的地方归属政府，有的地方归属党委宣传部，且名称也不尽相同。
　　要介绍中国当代政权组织机构及其官职，还真不是件容易的事。我们按主要线条理一理吧。
　　一、行政体系。
　　中国采用五级行政体系：国家级、省部级、司局级、县处级、乡科级，各级别官员分设正副职。其中“司局级”是针对中央、国务院直属机关来说的，地方上多不采用这种叫法，而称作“市厅级”。
　　国家级指中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委等。省部级指省、自治区、直辖市，和中直机关各部委。市厅级指省辖市和厅级。县处级指县（县级市）区级和处级。乡科级指乡镇、街道办事处和科级。
　　国家行政级别中是没有股级，但地方上设有这个职位。
　　二、“四大班子”。
　　五级行政体制的权力核心是“四大班子”。
　　机关通常说的“四大班子”,是指党委、人大、政府、政协四套机构。这四套机构，是从中央到地方均有设置的四大系统。在国家层面，叫中共中央、全国人大、国务院、全国政协，每套班子的首脑人物分别称作总书记、委员长、总理、主席。
　　在地方层面，四大班子的机构名称是党的委员会、人大常委会、政府、政治协商会议。
　　党委的机构名称如省委、乡党委，官职名称是书记，如省委书记、乡党委书记。
　　人大官职称主任，如省人大主任、区人大主任。但乡镇一级称人大主席，不称主任；街道办事处称人大工作委员会，为区人大常委会的派出机构。
　　政府称长，如省长、镇长、区长。
　　政协称主席，但在乡镇和街道一级不设政协机构，一些原来有设置的地方已经取消。
　　“四大班子”中，党委处于领导核心地位，这是中国特殊国情决定的，与西方政体大相径庭。党委的领导核心，是党委常委会，相当于清庭的军机处，许多重大决策均出自这里。
　　在地方上，常委会一般由书记、省（市、县）长、副书记、党委秘书长、组织、宣传、统战三个部长、政法委书记、常务副省（市、县）长等人组成，常委相当于清庭的军机大臣。
　　许多局外人对常委会不太了解。举个例子，某人想安排子女就业，别人给他介绍了两个关系，一个是县委统战部长，另一个是副县长。此人就选择了后者，认为后者比前者权力大。殊不知，统战部长是常委，副县长大多不是常委，前后两人权力差距大了去啦。
　　清注意，“四大班子”的排列顺序，人大排在政府前面。因为按照《宪法》，人大是国家权力机构，政府预算、官员的任免等重大事项，要经过人大表决通过才能执行。这一点，包括机关一些年轻公务员，有时都犯糊涂。究其原因，主要是我国人大的权力地位和作用没有得到彰显。
　　政协是民主党派参政议政机构。有人以为，政协是中国的参议院，这是不对的。如果与西方国家比对的话，人大才是中国的参议机构。从宪法角度说，政协并不属于我国的国家机关。不过由于历史延续的因素，政协带有“准国家机关”的色彩。但政协做出的决议不具有法律效力，不能强制实施，而只能提供给党委、人大和政府参考。政协是中国特有的机构，是我党的统一战线组织。
　　关于“四大班子”的关系，我在第一篇里有句话：党委是挥手的（谋划指挥），政府是动手的（工作落实），人大是举手的（审议表决），政协是拍手的（议政呐喊）。当然这句顺口溜表达意思并不完全准确，但基本表述了四大体系在现实中的作用。
　　三、地方党委。
　　地方党委和政府是中国政权组织的主体，负责管理一方的党政事务。
　　党委首长是书记、副书记。请注意，市长也是副书记，而且是第一副书记。2007年，各地方党委精简副书记职务，每地只设一名副书记，称专职副书记，意即专事党务工作。然后是秘书长、副秘书长。此外，就是党委常委会，这点已在上面谈过，不再重复。
　　党委机关一般设有如下机构：党委办公厅（室），组织部、宣传部、统战部、政法委、机关工委、政策研究室、信访局等几个部门。
　　党委办公厅（室），按机构级别不同有“厅”和“室”之别。省委和直辖市、副省级城市、计划单列市以及省会城市叫办公厅，市县乡级称办公室。市级以上（含县级市）办公厅（室）设有秘书长、副秘书长若干，秘书长一般是常委。另设办公厅（室）主任、副主任若干。目前，有些县也增设了秘书长、副秘书长，但乡镇和街道一级是没有的，只有主任、副主任。
　　县级以上党委办公室是个大机构，人员也较其它部门多。党委办公室还有附属机构，如保密局、机要局、党史办等。
　　组织、宣传、统战三大部的首长均称部长、副部长。政法委和机关工委的首长均称书记和副书记。
　　机关工委是“党的机关工作委员会”的简称，是党委的派出机构，其职责是领导各级直属单位党的工作。这个部门可看作是地方党委的二级党组织。相比组织部、宣传部，是个小部门，工委书记一般不进常委，但机关工委内部也设立有纪委、组织部、宣传部，此外还设工会、妇联和共青团，实在算是个小党委了。

 

四、纪律检查委员会。
　　党委有个专设机构，就是纪律检查委员会，这个机构有点特别。纪委与党委由同级党的代表大会选举产生，是党代会同时选举产生的两个机构，只是分工不同，纪律专事党的纪律检查。按说纪委应该与党委平行，但目前的体制是，地方各级纪委在同级党委和上级纪委双重领导下开展工作，既受同级地方党委领导，同时又负责监督同级地方党委。那么纪委算不算同级党委一个工作部门呢？笔者认为，如果按照党章和纪委章程，不是同级党委的工作部门；但现实中，它又确实是同级党委一个工作部门。这就是它的特别之处。
　　鉴于这种情况，专家学者和人大政协代表多次提议，应将纪委从同级党委下独立出来，实行中央与地方垂直领导，以解决同级监督难的问题。
　　纪委与党委一样，也设有常委会，目前纪委与政府监察局合署办公，统称为“纪委”或“纪检委”。
　　五、地方政府。
　　政府机构是个庞大的行政体系，政府首长是省长、市长、县（区）长、乡（镇）长、街道办主任，省、市和部分县政府设有政府秘书长、副秘书长，同时设有政府办主任、副主任。政府秘书长不是党委常委。
　　政府之下设委、厅、局，如发改委、国资委、计生委，工信厅、国土厅、教育厅、公安厅等等，而这些部门到省辖市一级则称为局。是委称主任、副主任，是厅、局称厅长、局长。此外，政府还有一些“中心”、“办”、“所”等机构，如发展研究中心，地方史志办公室等。
　　政府系列里还有些“副建制”机构，所谓“副建制”就是比正常机构级别低半格的单位。比如省厅一般为正厅级，但省公务员局是副厅级机构，公务员局的局长是副厅级，副局长是正处级；市、县政府都有这类低半格的单位。
　　政府各部、委、厅、局下面都有许多二级机构。一般来说，二级机构的级别，要比主管部门低半级或一级。但也不尽然，比如国务院国资委，下属几十家二级机构，其中中石油、中石化、中国电力总公司的董事长、党委书记，都是正部级。二级机构多数是事业单位或企业。
　　应当说，行政权力基本上都集中在政府系列。大到国家资源能源，比如矿产资源有地矿部门管，煤矿资源有煤矿部门管，森林资源有林业部门管，水资源有水利部门管等等。小到民众日常生活，比如生孩子要找计生部门办理准生证，上户口、办身份证要找公安部门办理，孩子上学要找教育部门，就业要找劳动部门和人事部门，医保要找社保部门，汽车上牌照要找交警部门，就是你自家栽种的树，砍伐时也要经林业部门批准。所以说，行政权力与每一个国民的命运福祉息息相关。
　　六、司法系统。
　　法院、检察院是两个西方意义上的司法系统，前者负责审判工作，后者负责法律监督工作。现实中，公安机关、国家安全机关、司法行政机关（司法部、司法厅、司法局）也承担部分司法方面的职能，所以，我国习惯性地将公安机关、国家安全机关、司法行政机关三大块行政部门也归属到司法系统。
　　目前，法、检、公安三部门的首长均为同级政府的副职级别，公安厅厅长和公安局局长，一般兼任副省长、副市长。有些地方国家安全部门的首长也升到同级政府的副职。
　　七、垂直系统。
　　垂直管理是政府管理中的一大特色，是中央对地方进行调控的重要手段。垂直系统主要是履行经济管理和市场监管职能的一些重要部门，包括工商、税务、海关、烟草、技术监督、盐业等。垂直管理部门脱离地方政府管理序列，不受地方政府制约，直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”。实行垂直管理部门共同的特点就是相对独立性，业务运行基本上脱离同级政府的行政管理框架，封闭在系统的条条框架内。
　　垂直系统在国家宏观调控中起着相当重要的作用，但垂直部门与地方政权相比，毕竟是少数部门，因此本作品中论述较少。
　　由于近年来地方政府各自为政倾向比较严重，垂直管理有不断被强化的趋势。
　　八、各类虚职。
　　《公务员法》第十六条规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务……非领导职务层次在厅局级以下设置。”第十七条第二款规定：“综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。”
　　所谓非领导职务，应当理解为，享受相应级别和待遇，但不具有行政领导职责。设置非领导职务的初衷，有两个考虑，一是在领导职数有限的情况下，解决那些未能担任领导职务的公务员职级待遇。二是为推动领导班子年轻化，请那些年龄大的领导让出位置，由“实”转“非”。这意味着，领导干部到一定年龄，如果还晋升不到相应级别，就得让出岗位“转非”。“转非”后的领导干部失落感很强，多数就不再工作了。
　　有人指出，“非领导职务”并不是虚职，《公务员法》并没有如此说法。不过，大家这样叫习惯了，也就约定俗成吧。
　　“非领导职务”设置比例是有限额的，比如规定几名领导职数配备一名非领导职务。为突破这种限制，许多地方动开了脑筋，设置“正市长级干部”、“正县（区）长级干部”，同样是享受正职待遇。这种另类的“非领导职务”，于《公务员法》无据，搞得许多老百姓莫名其妙。
　　如此创造性的开拓，让人说什么好呢？
　　关于中国政权的机构和官职设置，本篇介绍难免有错讹和不全面之处，敬请各位指正。