小产权房：究竟是住房小康的功臣还是罪人

小产权房：究竟是住房小康的功臣还是罪人

2007-10-10 沈晓杰

　　对国人来说，“小康”和“住房”，从来都是一对密不可分的“关联词”。
    在中国，一切社会经济发展的最大、也是最基本的目标是什么？毫无疑问，这就是全面建设小康社会。

早在5年前召开的中共十六大的大会报告中，“全面建设小康社会”就成为“开创中国特色社会主义事业新局

面”的总纲。在这份报告中，人们可以清楚的看到作为执政党的中国共产党对亿万中国人的庄严承诺：“我

们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。” 该报告在最后特别

重申：全面建设小康社会，“是我们党必须勇敢担负起来的历史任务。”
    在具有历史意义的胡锦涛主席在中央党校的“6.25讲话”中，这位执政党的掌舵人又一次强调：“全面

建设小康社会，是我们党和国家到2020年的奋斗目标，是全国各族人民根本利益所在，必须坚定不移地为之

奋斗”。
    而要建立“更高水平的小康社会”，使“人民生活更加殷实”，则没有什么比“住房小康”来得更为重

要。在房价“高昂”的今天，家庭房产已成了占据普通城镇居民家庭财产四分之三的超级主力，远远超过了

他们银行存款、股票投资和家庭其他大件消费品等其他所有家庭财产之和。对城市居民来说，有房无房，房

大房小，是好是坏，不仅是关系到他们财富的绝对多寡，而且更成为他们可否实现全面小康、和谐安宁生活

的头等大事。
    实际上，早在十几年前，中国社会就流传过一句影响甚广的“经典名言”：“小康不小康，关键看住房

”。“住房小康”在中国社会实现“全面小康”中不可替代的举足轻重的地位和影响，由此可见一斑。可以

说，没有住房上的“全面小康”，中国整个国家和社会的“全面小康”就失去了最重的份量。
    那么，经过这几年的发展，中国城镇居民的“住房小康”究竟又发展得怎样了呢？

    小产权房一个不能不说的“背景”：
    中国市民的“住房小康”，会不会成为一项完不成的“历史任务”？
    衡量居民的住房水平有没有达到“全面小康”，有没有什么“量化的标准”？答案是肯定的。其中“人

均住房面积”是最基本的、也是排在第一位的刚性指标。
    早在2004年，建设部的政策研究中心正式推出的《全面建设小康社会居住目标》，就阐述了“全面小康

”下中国人“住房小康”的居住指标。这就是城镇居民到“2010年人均住房建筑面积为30平方米。2020年人

均住房建筑面积为35平方米。平均每套住宅标准在120平方米左右，达到户均一套、人均一间的总体目标。为

保证居住的舒适度，合理的厨房面积应不低于6平方米，卫生间面积不低于4平方米，主卧室面积不低于12平

方米。” 在农村，住房的全面小康标准为“2010年农村人均住房建筑面积达到35平方米。2020年为40平方米

左右。”
    而对中国的城镇居民来说，现实的住房状况又是如何呢？根据统计和测算，到2006年底，5.77亿的中国

城镇居民，一共拥有大约100.65亿平方米建筑面积的城镇住宅，相当于人均住房建筑面积为17.44平方米（具

体请见“小康”杂志文章“中国城镇居民‘房情’大盘点”）。与1998年取消福利分房的房改开始时的城镇

人均18.7平方米建筑面积相比，不仅没有提高，反而出现了不应有的显著下降。
    问题的严重性还远远不仅于此。关键是在现有的房地产商操控和住房政策的导向下，中国的房地产市场

已经失去了保障城镇居民实现住房小康的基本的机制。按照现有的城镇居民住房水平，要到2020年实现城镇

人均35平方米建筑面积的住房全面小康的指标，全国城镇每年需要提供至少17亿平方米左右的新建住房。
    其中，5.77亿的现有市民到2020年要实现人均35平方米的目标，每年人均必须提高住房面积1.257平方米

，此项每年需新增7.25亿平方米居民住房；随着城市化水平的提高，今后14年每年平均将有1700万左右无房

的“新增市民”（带房的“农转非”新市民每年约有450万左右），他们每年所需的住房约为5.95亿平方米，

再加上今后14年全国城镇的居民住房总量的平均值在200亿平方米上下，按2%的拆迁率，每年还要补上4亿平

方米左右的拆迁房。此三项相加，每年全国城镇需新增居民住房17.2亿平方米。
    但是，在现有的房地产市场下，由于房地产商的操控和不当的住房政策，使得中国城镇居民正常的住房

消费被大大压抑。根据国家统计局的统计年鉴，在过去5年里（2002-2006年，其中2006年商品住房销售推算

为5.5亿平方米），中国房地产市场每年销售的商品住房分别为2.37、2.98、3.38、4.96和5.5亿平方米。这

和住房小康建设所必须的每年17亿平方米的“历史任务”形成了天壤之别。从全国来说，这并不是因为开发

商供应不够，而是老百姓买不起，开发商卖不掉。每年数次的从国家发改委和统计局传出来的统计数据都表

明，在开发商在仅仅提供社会正常需求三分之一还不到的情况下，全国商品房的空置面积还都在上亿平方米

以上。一个公认的事实是，在现在的开发商暴利高房价下，买不起房或改善不了住房条件的城镇居民，已经

占到城镇人口七八成以上。
    在这样的情况下，如果在中国的房地产市场仅仅只允许开发商的暴利高价模式继续推行，那么，中国“

全面小康”中“含金量最大”的住房全面小康，就肯定要成为一项“完不成的历史任务”。

    就是在这样的背景下，小产权房应运而生。
    小产权房之所以倍受普通百姓的欢迎，就在于它有着开发商所“惧怕”和“痛恨”的“基本属性”，这

就是它的价格特别的低。按照媒体的有关调查，有些小产权房的房价，甚至低到只有周边开发商的商品房价

的三分之一左右。可以说，小产权房的出现，使中国城镇、尤其是大中城市的普通居民，近几年来第一次有

了“买得起房、住得好房”的“机会”。
    那么，为什么开发商利益集团要对小产权房“恨之入骨”，而普通百姓对此却视为住房小康的“救命稻

草”呢？关键就在于小产权房对各自的利益影响有着根本的不同。
    在小产权房上，实际上存在五大利益关联者。他们是农民、市民、政府和开发商、部门及官员利益。如

果小产权房名正言顺的大规模发展，那么农民、市民和政府将是最大的赢家，而开发商和部门及官员利益，

则将成为最大的输家。
    首先，对农民来说，作为集体土地主人，小产权房将使他们（而不是开发商）成为土地增值最大的受益

者。实际上，这也符合宪法和国际惯例的精神。世界银行对工程的土地移民在保障收益上就有明确的政策法

规。这就是土地的原来的拥有者或居住着，必须享有土地重新开发和征用的利益——分红。为此，世界银行

在印度和埃及等地，还因为当地政府不能在土地征用中保证原来土地主人的利益，而撤出一些大型的国家发

展项目，停止对其贷款。
    像中国这样，一开发就把农民的土地给开发商，农民土地的增值只能由开发商和地方政府分享的模式，

实质上是一种“打贫济富”，是一种对社会主义公有制宪法的反动。
    此外，小产权房，还使中国面临的最大的问题——新农村发展，有了新的经济增长点和新的发展支柱。

过去，农民在集体土地上经营，一般搞的村办企业或者联营企业，都是工业产品。不仅市场的风险极大，成

功率不高，而且还给农村带来了很多的污染问题。而农民如果像办工业一样，把小产权房作为住宅出租产业

给市民，不仅基本上没有市场的风险，而且也不会有什么工业污染。此外，小产权房的规模化发展，还使农

民在家门口就可以实现“城市化”。所以，小产权房对农民来说好处可谓是“一箭三雕”。实际上，如果农

民今天不拿这些土地经营住房租赁业——搞小产权房，明天这些地就可能办工厂，或者是被开发商攫取。所

以，搞小产权房，也是农民保护自身价值、享受土地利益的一个最佳的办法。
    第二，对市民来说，解决了政府和开发商所不能解决的高房价和买不起房的问题。
    小产权房“合理合法”的大规模推广后，房价体系将会出现极强的“木桶效应”。市场上的商品房必将

把价格向小产权房看齐。这样，过去买不起房的老百姓（中国城市现有数千万的“无房户”和几亿的住房水

平只有小康标准的一半 “半无房户”），就重新有了实现住房小康的可能。
    众所周知，在开发商垄断暴利和高房价下，现在真正买得起房的，只有少数富人和特权垄断行业以及拆

迁户中富裕人员。而占人口七八成的普通市民正常的住房消费需求，被大大的压抑。而小产权房的出现和大

力发展，不仅使房价大幅下降，更重要的是重新启动普通百姓住房的正常消费。
    第三，最大的得益者还应是政府。可以说，小产权房帮了政府大忙，做了它多年没做成、没做好的“老

大难”事：
  A、小产权房使建设新农村有了新的经济增长点：住房租赁产业回报稳定，农民收入提高有保障；
B、解决了政府调控想解决而未解决的问题。众所周知，中国的房地产市场年年调控，年年“调空”。有了农

民的支持，政府就可以制衡开发商（就像俄国富农囤积粮食，农民支持列宁一样）。真正破除开发商对房地

产市场的操控垄断，达到抑制房价、使之回归到合理水平作用。从这点来说，小产权房真正的为政府分忧，

帮助政府解难；
C、解决了城市住房供求的矛盾，同时也为城市化发展开出了一条新路。开发商的暴利和垄断的本质属性，决

定它就是房子空置、土地囤积，也要暴利。如果把建小产权房的这些地还是给开发商，他们还是会照样的囤

积还是解决不了城镇居民住房上供不应求问题。开发商说农民是抢他们饭碗的“小偷”，实际上，这是是从

“大盗”的手里夺回宪法赋予的自己的利益。农民在搞小产权房租赁同时，自己也逐步走向了城市化；
D、帮助政府释放了民怨民愤的压力，分解了最大的不和谐因素。高房价是新三座大山之首，民怨民愤集中的

焦点。小产权房的出现，帮助政府“释放了压力”，促进了和谐安定。看起来小产权房是农民帮助了城里的

“大哥”（不仅是工人，而且还包括白领及七八成买不起房的城里人）忙， 实际上它还帮助政府维护了社会

的稳定和谐；
E、小产权房的出现，同样也给政府在房地产和住房政策上“以民为本”的执政，以及以人民利益作为“房改

”的落脚点和是非判断，“意外的”提供了“不可多得”的学习榜样和经验。
    可以说，小产权房使政府多年想做而做不到的事，让农民帮你做到了。
  F、小产权房的出现，整体上是一种对土地的节约和集约。农民很多建设小产权房的土地，基本上不是需要

保护的耕地，而是已有的经营性土地或已有的宅基地。过去，就是不盖小产权房，这些土地的效能也是很低

。或者是用于生产风险很大的工业产品，或者是每家每户一亩地一户，土地被浪费很严重。现在农民把自己

的宅基地和建设用地节省出来，过去只能一亩地一户的，现在因为盖了高楼，集约而节约的使用了土地，容

积率提高了。所以同样的土地，可能就住上几倍、甚至十多倍的人口和家庭。
  第四、小产权房最大的“受害者”是开发商。农民抢了他们的蛋糕，合法化后他们更加“岌岌可危”。
    一个是“低价房”效应，直接会对现有的住房政策造成冲击，很多市民会想起“我们也有宅基地”，对

开发商包庇的政府文件和政策规定，就有撤销的可能。尤其是十七大，将开启“满足人民群众新期待”的新

时代。在这样的时候，小产权房提供了一个改变不同利益集团博弈的示范标本，那种靠攫取市民土地使用权

而暴富的城市住房的开发商模式，就面临革命和被推翻，自建房、合作建房、政府建房就会风起云涌。在郑

州，就已经出现了政府的非盈利住宅建设公司。
    另外，由于城市土地已经差不多都已被开发，开发商“暴富的可持续性增长点”已经转到近郊农村，小

产权房的合法化，就是宣告短了开发商今后的“财路”；
    第五、部门利益和官员利益将由于小产权房的出现而大打折扣。
    很少有人想到，房价越高，会给房地产局、建委、土地和规划局等这些部门带来什么“真真切切”的实

惠。其实，政府的很多收费，都是按照比例来收取的。房价越高，部门的收入越多，官员的个人收益就越丰

。小产权房的出现，无疑要打破了高房价下这些部门和官员利益的“潜规则”。
    此外，房价越高，越暴利，官员寻租捞取不义之财的“空间和潜力”就越大。试想一下，如果现在的房

地产市场的商品住房和小产权房一样，做的和公交公司一样微利，那么会有几个官员去寻租，会有几个官员

会和开发商“称兄道弟”。尤其是房地产局和建委  国土资源局等等这些“权力要害部门”，官员利益受到

的影响最大，他们的寻租也更难。
    这里还有很重要的一点，就是中国实际上存在住房分配双轨、甚至多轨制。越是制定政策、导致高房价

、叫老百姓背上住房三座大山的官员，就越可能自己买房的负担越轻。有的至今还享受“分房”的“住房福

利制”。他们不仅不承担“房改”和高房价的的负担和成本，而且市场上的商品住房的房价越高，就和这些

官员拥有的“超低价房”差价就越大，特权官员通过卖房所获取的的收益就越大。而小产权房的出现，无疑

使他们的“发财美梦”有可能成为泡影。所以，特权官员也是小产权房方面的“利益输家”。

     正是因为小产权房对不同的利益群体，有着完全不同的“致命影响”，所以自从几个月前媒体掀开了它

一直“裹而不露”的“盖头”后，它一下子就成为媒体和舆论“热炒”的焦点。在所有这些舆论热炒中，房

地产铁三角的“音量显得尤其高亢”。甚至有人断言：小产权房是破坏市场秩序、搅乱房地产的“小偷”。

情况真的如这些人所说的那样吗？
    分析和评价一项事物是否违法，并不能因为社会中某些利益集团操控媒体和官场的影响力大、舆论场中

话语权强势而唯强势集团是瞻。相反，越是在特殊利益集团喊的最凶的时候，就越是值得人们进行彻底的反

思。
    就拿小产权房来说，分析其究竟是合法还是违法，首先就应该从国家现有的法律体系中找“答案”。
    在我国的法律体系中，“中华人民共和国宪法”是“是国家的根本法，具有最高的法律效力”。那么，

我们就从宪法入手，看看其中究竟有没有章节，给小产权房之类的事物，打上“违法”的印章。翻遍宪法，

人们都找不到此类的“说法”。相反，在宪法的第八条中明文规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有

权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。在宪法的第十条中也清楚的写着：“农村和城市郊区的土地

，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这是

宪法中对农村的土地所有权和经营上的全部表述。人们可以清楚的看到，宪法上没有一个字，说小产权房类

似的事物，是违法的。
    当然，宪法中也强调，农民须在“法律规定的范围内经营自留地、自留山”。这里就留下了一个“尾巴

”，可以“规定”农民经营的“法律”，究竟是哪些法律。在现在的一些对小产权房的“炮轰”中，有人就

拿房地产法的有关条文进行“批判”。实际上，这本身就是一种对法律无知的表现。因为我国的“城市房地

产管理法”，其适用的范围，仅仅是在“城市规划区国有土地”。农村的土地和农民的经营，不是它的“司

法范围”。所以，房地产法的执法者——建设部，只能对买小产权房的购房人进行“风险提示”，而拿不出

“法律的大棒”进行打压。
    这里，就只能用我国的“土地管理法”，进一步来对小产权房进行“合法不合法的”辨析。
    在我国，土地管理法的行政执法者为国土资源部。作为政府管理土地的方面的“权威人士”，他们对小

产权房又是有何说法呢？不久前，在国务院新闻办举行的有关国家土地督察制度的新闻发布会上，当国家土

地副总督察被问及小产权房时，也不敢断言小产权房违法，相反，在此问题上他特别强调“要依法行政”。

同时，他还“话里有话”的突出说明：“ 建设使用农村集体土地，法律规定只有四种情况：一是农民的宅基

地，二是农村公共设施的用地，三是农村兴办的村办企业或者联营企业，四是根据担保法，使用农村集体用

地抵押权实现的时候可以允许。除此以外，都是现行法律不允许的。”从另外一个方面来解读，这就意味着

在四种情况内建小产权房，就不涉及到所谓的“违法”问题。这里还有一个核心，就是只要不是占用耕地，

办好相关小产权房建设用地的手续，就不应该存在什么大的原则问题。
    这里，实际上还有一个小产权房 “合法化”的“技巧问题”。有人认为，买了小产权房，就是买了农民

的土地。这其实是给自己套上了“不合法”的绳索。根据宪法第十条：“任何组织或者个人不得侵占、买卖

或者以其他形式非法转让土地。” 实际上，不仅是小产权房，就是老百姓从开发商手里买下的“大产权房”

，谁都没有土地的所有权。有的只是这块土地使用权的租赁。一般住宅规定为70年的使用期。如果我们用“

大产权房”的方法来进行“小产权房”的运作，任何法律的问题就都迎刃而解，连“灰色地带”都将“布满

阳光”。
    也正是因为如此，国家相关的权威执法部门没有任何人敢断言，“小产权房违法”。
    倒是和高房价关联性最强、甚至本身就是房价垄断暴利的制造者和攫取者——开发商特殊利益集团和一

些部门和地方的政府官员，在小产权房上挥舞“不合法”大棒最多。实际上，最该追究法律和行政责任的，

就是这些利益集团。正是他们，使得市民的基本居住权（人的生存权最重要的方面之一）得不到保障，使宪

法中“国家尊重和保障人权”的公民的基本权利精神被实质上的剥夺。特别是，开发商把城镇居民的土地使

用权当作其暴富的工具，进行垄断和高价倒卖，严重违背了宪法所强调的“任何组织或者个人不得侵占、买

卖或者以其他形式非法转让土地”的基本法则。
    这点，也可以从高层对土地违法追究的“重点”来加以证明。就在利益集团所谓的“小产权房违法”之

说甚嚣尘上之时，8月13日从新华社传来消息，“经国务院同意，监察部、国土资源部、建设部、财政部、审

计署等五部门近日联合发出《关于开展国有土地使用权出让情况专项清理工作的通知》，决定集中半年时间

，在全国开展国有土地使用权出让情况专项清理工作。”而这方面的违法，正是众多开发商赖惯以生存、攫

取暴利的基础。开发商可能再也没有想到，叫嚣“小产权房违法”半天，自己竟成为土地违法“严打”的重

点。
    实际上，在不久前国家土地督察制度的新闻发布会上，国土资源部甘藏春副总督就指出：“从涉及违法

的用地面积来看，非法批地的案件，占用涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件

，用地面积为80%，以公民、个人或者企业违法占地的面积是20%。”众所周知，占据土地违法80%的“政府为

违法主体的案件”，差不多都是因开发商而起。而小产权房，仅仅只是占到后者（20%）中的一小部分。
    这里就出现一个令人“意味深长”的现象：一个土地违法上的“大户”，违宪违法多少年竟然没有被追

究，按照政协常委的话说，就是土地违法“目前只有0.1%的刑事处罚率”。但恰恰是这些“违法大户”，为

什么敢在小产权房上对老百姓动起“法律的刀子”。人们不仅要问，究竟是哪个特殊利益集团，在逃避法律

的惩处，享受起“法外特权”！

    比较一项政策的正确与否，衡量的标准，关键是看它对普通百姓是否有利，和它所“破坏”的“秩序”

相比，究竟哪一个“更有利于最广大人民的根本利益”。按照温家宝总理的话，就是“要把人民群众满意不

满意、高兴不高兴作为衡量政绩的根本标准”。落实到小产权房上，就是要看在我们的政策比较和选择中，

究竟是让老百姓“买得起房、住得好房”重要，还是维持一个已经被公认为“新三座大山”的高房价的暴利

垄断的房地产市场更为重要。这是在住房政治上执政导向的一个基本的大是大非的问题。
    在小产权房上，究竟谁将是受益者，谁会成为“受损者”，非常清楚明了。核心的问题，就是政府相关

部门出台的一系列规定和政策，究竟是站在谁的立场，为谁服务和牟利，同时又漠视谁的基本权利。
    胡锦涛主席在中央党校的6.25讲话中再一次强调：“党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把

实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人

民、发展依靠人民、发展成果由人”。用这样的思维来分析当前的中国房地产市场和住房政策导向是否正确

，是非就再简单不过了。
    建设部和各级地方政府，是解决居民住房问题的直接责任人和首要的问责对象。对于高房价，人们不仅

没听到建设部和地方政府高官对公众说一声“对不起”，向公众做过任何检讨，表现出那么一点点的问责或

自责之心，反而却是“理直气壮”的对高房价压迫下的民间“思变之举”不惜各种手段进行打压。作为一个

“执政为民”的政府部门，为什么一方面对民怨沸腾的、被老百姓公认为“新三座大山”住房问题无所作为

，对深受开发商暴利盘剥的老百姓生活质量大幅下降麻木不仁无动于衷，甚至还和开发商特殊利益集团“里

应外合”，一方面又竭力压制民间在住房改革上的创举呢！核心的关键，就是这些政府部门的高官，是真正

的“以民为本”，还是地地道道的“唯商是瞻”！就是我们的住房政策和房地产市场的导向，是不是被开发

商特殊利益集团所“俘获”！
    政府在住房政策上的“第一要务”，应该是使人民买得起、住得好房。在欧美一些发达国家，政府不能

为公众提供应有的住房福利，是一种行政的不作为，要被公民诉讼到法院当被告的。如在法国就有“可抗辩

居住权”。相形之下，中国的相关官员“做官”实在是“太轻松”了。不仅在人民住房权利保障上的失责无

人追究、问责甚至是弹劾，而且对政府失责下的“民间创举”还有“勇气”大肆打压，这只能是政治文明长

期滞后的恶果。
    一个“执政为民”的政府部门，对任何一次民间“新的创举”，都应该从正面进行深深的反思和问责，

多从普通大众的角度多想想“为什么”，多从执政党的党纲和行动纲领等方面想想“怎样才能使人民满意”

。而不是为了维护开发商利益集团的特殊利益，为了部门和官员自身的利益，为了掩盖行政的重大失责，而

拼命扼杀一切“创新”和“变通”，把老百姓的一切“自救措施”都视为“洪水猛兽”，想方设法“赶尽杀

绝”。到最后，被人民抛弃的，只能是那些“总是以人民利益为敌”的胡作非为的官员。
    小产权房，它打破的不仅是一个被证明是失败和不健康的市场秩序，同样也给我们带来建设一个让人民

满意的新的住房模式和市场的思考。对于小产权房的业主来说，为了维护自己应有的住房权利，应该主动集

中起来和政府对话，形成规模和力量，增加住房上“创新力量”和利益集团博弈的能力和住房公共政策上的

话语权。通过对话和博弈，加速小产权房的合法化的进程。