反腐不能由反腐败机构垄断

转自：凤凰网 http://news.ifeng.com/mainland/special/ffxjyjs/

腐败是一种罪恶，一种世界流行病，一种社会破坏现象。《联合国反腐公约》序言也指出，腐败腐蚀着民主政体和价值观，影响着可持续发展和法治。

然而在一些西方学者的眼里，腐败似乎已成为第三世界国家文化的一部分。鲁帕塔·莱在长时期游历了印度之后，就惊奇道：“那里贪污非但是道义上允许的一种行为，而且还是人们所向往的期待的东西。”

鲁帕塔的这一慨叹和流传于中国民间的“腐败臭豆腐”理论似乎有着某种程度的暗合——“臭豆腐”闻起来臭但吃起来香。

当然，在腐败问题上，反腐才是主流。反腐败国际组织一份报告指出：虽然不同的国家可能对能够接受的行为有着各自不同的标准，但是没有一个国家的人民认为，掌握政治权力的人牺牲公民的最高利益、与商业承包人签订非法协定、让自己变得富有的行为是正当的。

在中国，执政党为了实现“清明廉洁”的政治，也在与腐败进行不懈的斗争：

1952年，天津地委的刘青山和张子善因为贪污被处以极刑。这一案例至今仍被很多人视为死刑具有威慑力的有效论据。不过，在那个法治缺失和物质财富并不丰裕的时代所流传下来的经验，效仿的意义有多大仍值得怀疑。而在中国废除死刑的大趋势下，民意对贪腐死刑的多数支持率仍摆在眼前。贪腐犯罪的废死之路还很漫长。

改革开放以来，中共第二代领导核心邓小平曾多次告诫全党：“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题。”他对付腐败的办法则是，“还得制度靠得住些。”一个“制度”层面的教训是：当“严打”成了制度，没有外部的制约，制度也可能走向失范。

时间推移到1997年。时任总书记的江泽民在十五大报告中指出：“堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的支持和信任。在整个改革开放过程中都要反对腐败，警钟长鸣。”

在江泽民任期内，原中共中央政治局委员、北京市委书记陈希同以及原全国人大副委员长成克杰是被查处官员名单中职位最高的两只“老虎”。

在随后的胡锦涛十年任期内，则有陈良宇和薄熙来两位原中央政治局委员落马。

但相比起习王开启的“打虎拍蝇”模式，过去二十多年因腐败问题落马的“大老虎们”不免也要相形见拙。

11月28日，中纪委再次启动“周五打虎”惯例，广东省政协主席朱明国应声而落，成为十八大后被中纪委查处的第七名正部级官员。倒在朱明国前面的，是蒋洁敏、李东生、申维辰、李崇禧、白恩培和何家成。

当然，还有一位更高级别的落马官员，叫“周永康”。周被调查的消息一度以“康师傅”、“方便面”等谐音为指代，在互联网上广为传播。而在截止12月1日所落马的“大老虎”中，副国级以上共有3名，中央委员、中央侯补委员8人。力度之大，可谓空前。

国内“打虎”，国外“猎狐”。公安部、外交部等四部门10月10日联合发布的《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》称：12月1日前自首可减轻处罚。据媒体不完全统计，自“猎狐行动”开展以来，抓获的在逃境外经济犯罪人员至少达335人，其中自首人员至少154人。内有追兵，外有猎手。于是乎有人感叹，“官不聊生”的时代来了。其实，反贪对清廉的官员不但无碍，还是利好。“贪官不聊生”本应是法治社会的常态。

今年8月25日，王岐山出席全国政协十二届常委会第七次会议。这是中央纪委书记首次出席全国政协常委会，也是政协常委会首次将反腐败作为会议主题。王歧山在会上报告：“反腐败要讲‘不敢’、‘不能’、‘不想’，我现在可以负责任地说，“不敢”这条已经初见成效”。

据新华社披露，十八大以来党内法规已进行了首次集中清理，1978年以来制定的党内法规和规范性文件中近四成被废止或宣布失效。与此同时，出台了《中国共产党党内法规制定条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等；《中国共产党巡视工作条例（试行）》等已有法规也正在修订。

当然，民众更关心的官员财产申报公开制度，还有待执政党给出一张时间表。就当下来说，这一制度的准备情况如何，阻力何在，争议点又在哪，是各界关注的焦点。“打老虎”信息一样能够及时公开，制度建设的相关信息更有条件做到充分、及时、有效公开。

纪检办案：既治人也治已

与“打虎拍蝇”相适应，反腐体制改革也在加速推进。一方面，中纪委明显加大了办案力量。十八大以来，中纪委已将参与的议事协调机构从125个清理至14个；在机构、编制和人员数量不变的情况下，整合了6个内设机构，增设4个纪检监察室，使负责具体查办案的纪检监察室由8个增至10个。

而在业已启动的、让人印象最为深刻的纪检改革举措，非“巡视”莫属。当然，巡视早已有之，但从十八大以来的“巡视”成果看，中央巡视组在巡视过程中发现领导干部涉嫌违纪违法问题的有价值线索就比过去明显增加。

今年3月，中纪委又提出，要实施组织制度创新，机动灵活开展专项巡视。首次专项巡视对象为科技部、复旦大学、中粮集团，涵盖科技、教育、农业等涉及国计民生的重要领域。而最终的目标定位在，要“实现中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，以及巡视制度对地方、部门、企事业单位全覆盖。”

7月7日，5个中央巡视组通报了在河南、辽宁、甘肃、复旦大学、中粮集团发现的问题。“官商勾结”“权钱交易”“买官卖官”等触目惊心的词汇，再次出现在公众面前。河南甚至还被指出，“买官卖官问题突出，跑官要官、拉票贿选问题一度也比较严重；干部带病提拔问题时有发生”。

短期的巡视每一轮都能有所斩获，这一现象本身也令人深思。一是每一轮巡视均有固定期限，时间并不长；二是每一轮巡视均以谈话为主，使用的都是常规方式，既没有“窃听风云”式的“高大上”侦查方式，也没有任何特别的手段。

但就在如此短的期限内，以这样常规的方式，却查出了“官商勾结”“权钱交易”“买官卖官”等严重腐败问题。这一方面说明了查处腐败问题的紧迫性；另一方面也警示着一些地方纪检机关在发现和查处身边的腐败现象上还存在不足。虽然中央巡视组的巡视对象主要是省部级领导干部，但从巡视组发现的省部级领导腐败行为中，总有一批低层级领导干部和商人席卷其中，有的腐败行径在当地甚至是公开的秘密。为什么有些地方纪检对这些腐败行为无动于衷？如果曾发现但忌讳这些“小老虎”的保护伞太大，为何不上报寻求更高层级纪检组织的支持？

“打铁还需自身硬”。加强对纪检干部的监督和管理，也是新一轮反腐的亮色之一。中纪委官网今年曾刊文深入剖析，“有的纪检监察干部怕得罪人，对监督畏首畏尾，得过且过，监督缺位；有的纪检监察干部乐于从事其他业务，党风廉政建设反成了副业，种了别人的田、荒了自己的地；有的纪委书记只想着与同级党委搞好关系，不主动向上级纪委汇报工作，甚至匿情不报或大事化小、小事化了。”

自曝家丑也需要勇气。长期以来，纪检人员备受“谁来监督监督者”的质问。本届中央纪委三次全会强调：“信任不能代替监督。对纪检监察干部要严格要求、严格监督、严格管理，对违纪违法行为零容忍。”中纪委也新设纪检监察干部监督室，用纪委内部的“纪委”来对准自己。这同样是基于办案的需要——尽管是办“自己人”的案。

在落马的“大老虎”中，有一位中纪委委员（申维辰）赫然在列。原中纪委副局级纪律检查员、监察专员曹立新，原中纪委第四纪检监察室主任魏健也被立案查处。

反腐败体制改革：由抽象到具体

在过往的30几年中，“体制”仿佛成了一切问题的万能根源，“加强监督”好像是解决所有腐败问题的不二法宝。虽然“推进改革”和“强化监督”的表述一以贯之，但腐败蔓延之势并未得到根本遏制。

在这个多元化特征日益明显的转型社会里，共识的取得也变得日益艰难。不过对于腐败的严重性及其危害，无论庙堂还是草野，都是认同的。

用总书记习近平的话来说，“反腐败斗争形势依然严峻，人民群众还有许多不满意的地方。”“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！”

话说到这份上，已经严厉到不能再严厉了。“赶考”之路怎么走？路牌指向仍是继续深化改革，加强监督，把权力赶进笼子里。“全面深化改革”和“全面推进依法治国”正是在这样的背景下起程的。

所有腐败本质上都是权力的腐败。绝对权力导致绝对的腐败，遏制腐败唯有让绝对权力变成相对的权力、规范的权力和受限的权力。在强化对权力的监督上，方向并没有错。就中国的反腐体系来说，其实并不缺乏监督的制度设计，举凡纪检监督、组织监督、人大监督、政协监督、检察监督、媒体监督等等，不一而足。但腐败依旧，为何？

问题就出在监督的效能上。民间如是调侃，“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太险，司法监督太晚”。这个流传颇广的段子道尽了各种监督的尴尬。

而在反腐败体制和机制上，问题首先出在机构职能分散，无法形成合力；查办案件外来干涉太多，腐败频发但责任追究不到位。作为对当下反腐形势的回应，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称“决定”），明确提出，“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障。”

针对“同级监督太软”的问题，“决定”拿出了“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”的药方。毫无疑问，“线索处置”是纪委查办反腐案件的关键环节，在以往的习惯性程序中，地方纪委若发现本地的重大腐败案件线索，必须向同级党委主要领导报告，在得到首肯后才能进行初查。这无疑给地方主要领导干涉办案提供了机会和便利。压案不查、瞒案不报、举报人信息泄露多是在线索处置环节就频繁发生。

不难看出，“决定”在明确各地纪委应将案件的线索处置和查办同时向上级纪委报告，有着很强的针对性。如此具体的改革措施直接写入了“全面深化改革”的纲领性文件中，显示出这一届中央领导集体求真务实的执政风格。

反腐和倡廉都应该是具体的。廉政教育以腐败行为必受惩处为基础。若是腐败的得利远超过风险，再多的教化也不如身边一位贪官的示范。使有责者担责，有罪者受罚，也是一种腐败预防，而且是最应优先实现的腐败预防。腐败官员自省缺失只是内因，决定性因素还是这些腐败官员轻信能够免于追责。“发现一起、查处一起”，这是铁律。让腐败官员被追责具有不可避免性，才是反腐败的基石，也是改革的方向。

反腐败绝不能由反腐败机构所垄断

如前所述，中央巡视组短期内通过接待来访、个别谈话，就能在当地发现诸多腐败问题。这既说明了腐败的严重性，也说明了民众对反腐败从不缺乏关注和支持。如何更好地“依靠群众”，是今后一段时间改革应予推进的重点。在传统的计划经济与全能政府模式之下，反腐败都是政府“计划”和政府主导的。这种传统的反腐败体制虽然也强调要“依靠群众”，但基本不认同社会的力量、个人的力量和更大程度上代表着草根阶层的网络力量。单打独斗的反腐机制，虽然也能取得战果，在消除腐败的根源上却收效甚微。

改革开放36年后，传统的行政主导型政府治理结构正在被打破，一个多中心的、自主的、分工合作的网络式治理结构正在形成。反腐败体制也亟须建立一个“立法——司法——行政——社会——公民个人”五位一体的网络式结构，这是优化反腐败宏观制度环境的客观要求。在这样一个多中心的、自主的腐败治理结构中，各治理主体之间是一种互为倚重的分工合作关系。如果说强化办案，专项巡视等改革举措沿袭的仍是“以权力制约权力”，那么，打开反腐的大门，吸纳社会力量和公民个人介入反腐败，指向的就是“以权利制约权力”。反腐败绝不能由反腐败机构所垄断，“依靠群众”看似“对外开放”，实则仍是“对内开放”，是“还权于民”的具体内容。

反腐败也亟需法律、经济、金融、行政等各领域内的精英人才共同协作，方可持续推进并事半功倍。整合反腐资源，推动反腐败从过去的“权力反腐”转向“合力反腐”，还有很多工作要做。

为王岐山所推介的托克维尔曾在《论美国的民主》一书中指出：一个强大的、活跃的和警觉的公民社会，是制约国家权力、防范政治腐败的有力屏障。从网络社会出发，积极培育公民社会并促使它发展壮大，应当成为目前可行的一项反腐败社会战略。“触动利益比触动灵魂还难”，而反腐败直接触动既得利益者的既得利益和预期利益，他们对反腐败的反制几乎是必然的。若反腐体制改革有了开放性，反腐败就会在更多社会力量和民意的支持之下，不惧来自权力内部的各种阻力。构建反腐机构与民众之间的良性互动关系，目前还只是第一步。

回顾香港特区从上世纪七十年代的贪腐横行，到成立廉政公署严厉肃贪并最终换来官场清廉，也不过十余年时间。当年英国爵士百里渠在提请成立廉政公署（ICAC）的一份报告中写下了这样一段名言：贪污就像一辆快车，你可以登上去，那么你将变成富翁，你也可以在它的旁边走，知道它的存在但不告发它，那么你会相安无事；但你要是选择站在它面前，那么你肯定会被碾得粉身碎骨。如此严重的“塌方式腐败”也能在一定时间内被有效治愈。中国的反腐败同样蕴含了机遇。十八大以来的这一轮反腐，迄今不过进行了七百来天，随着“老虎”“苍蝇”纷纷落马，反腐成效已初步显现。我们应当给中国的反腐行动以时间，让改革红利、法治红利都能在“坚持”二字中逐渐释放出来。

作者系知名时评家，海南大学法学院副教授。

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